Het Europese Hof van Justitie: de Dienstenrichtlijn is ook van toepassing op activiteiten bestaande uit de detailhandel in goederen als schoenen en kleding

1. De Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123/EG)
   De Dienstenrichtlijn is in 2006 vastgesteld. Zij heeft volgens art. 1 tot doel om de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten te vergemakkelijken met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten.

   Om dat doel te bereiken, regelt de richtlijn:
   a. de eenvoud van procedures en formaliteiten die van toepassing zijn voor de toegang tot en de uitoefening van dienstenactiviteiten (hoofdstuk II);
   b. de vrijheid van vestiging van dienstverrichters (hoofdstuk III);
   c. het vrij verkeer van diensten (hoofdstuk IV);
   d. de kwaliteit van diensten (hoofdstuk V);
   e. de administratieve samenwerking wat betreft het toezicht op dienstverrichters en hun diensten hoofdstuk VI).

   Art. 2 van de richtlijn bepaalt op welke diensten zij niet van toepassing is. Genoemd worden onder meer financiële diensten, elektronische-communicatiediensten, diensten op het gebied van vervoer, diensten van uitzendbureaus, diensten van de gezondheidszorg, audiovisuele diensten, gokactiviteiten, sociale diensten, particuliere beveiligingsdiensten en diensten van notarissen en deurwaarders die bij een officieel overheidsbesluit zijn genoemd.

   Nederland heeft de Dienstenrichtlijn omgezet naar Nederlands recht door middel van de Dienstenwet (Staatsblad 2009, 503).

2. Beschrijving van de rechtszaken die aan het Hof van Justitie over de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn ten grondslag liggen
   Over de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn heeft het Hof van Justitie begin dit jaar een (deels) verrassend arrest gewezen (ECLI:EU:C:2018:44). Het arrest betrof twee samengevoegde Nederlandse rechtszaken, die een Nederlandse jurist zou kwalificeren als publiekrechtelijk van aard. Waar gingen deze rechtszaken over?

   De eerste rechtszaak betrof het heffen van gemeentelijke leges. X heeft zich in een overeenkomst jegens de gemeente Amersfoort verbonden om een glasvezelkabelnetwerk aan te leggen. Hij vraagt instemming van de gemeente voor het tijdstip, de locatie en de wijze van uitvoering van de werkzaamheden en krijgt voor de behandeling van dit verzoek een legesrekening van de gemeente gepresenteerd van bijna 150 duizend euro. X is het niet eens met deze heffing en legt de kwestie voor aan de rechter. In cassatie verwijt hij het hof Arnhem-Leeuwarden onder meer dat het art. 13 lid 2 Dienstrichtlijn ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten bij de beoordeling van het geschil. De Hoge Raad legt aan het Hof van Justitie onder meer de vraag voor of de Dienstenrichtlijn van toepassing is op het heffen van leges. Het Hof beantwoordt deze vraag ontkennend, omdat het heffen van leges in verband met de aanleg van een glasvezelnetwerk valt onder de uitzondering genoemd in art. 2 lid 2 onderdeel c van de Dienstenrichtlijn. Deze uitspraak is niet verrassend. Ik ga hier dan ook niet verder op in.

   De tweede rechtszaak gaat over het gebruik van een pand voor de verkoop van schoenen en kleding. Visser is eigenaar van een aantal panden aan het Woonplein in Appingedam. Hij wil een pand verhuren aan Bristol, die daarin schoenen en kleding wil verkopen. De gemeenteraad van Appingedam heeft voor het Woonplein een bestemmingsplan vastgesteld, dat de voorgenomen activiteit van Bristol in het te huren bedrijfspand niet toestaat. Visser gaat in beroep bij de Raad van State tegen het besluit van de gemeenteraad tot vaststelling van het bestemmingsplan. Hij is van oordeel dat Nederland als lidstaat door het vaststellen van het bestemmingsplan niet voldoet aan haar verplichtingen uit hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn betreffende de vrijheid van vestiging van dienstverrichters. Dit roept de vraag op of de bepalingen van hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn van toepassing zijn in het onderhavige geval. Op de wijze waarop het Hof van Justitie deze vraag beantwoordt, ga ik hierna in.

3. De reikwijdte van de Dienstenrichtlijn in het algemeen
   Alvorens de vraag te beantwoorden of de bepalingen van hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn van toepassing zijn in het voorgelegde geval, dient het Hoof de preliminaire vraag te worden beantwoord of de richtlijn überhaupt van toepassing is op activiteiten bestaande uit de detailhandel in goederen als schoenen en kleding. Is een dergelijke activiteit een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn? Het Hof beantwoordt deze vraag in de voorliggende casus bevestigend. Het antwoord zou ontkennend zijn geweest als het bestemmingsplan eisen stelde ten aanzien van de goederen zelf, in welk geval het vrij verkeer van goederen in het geding zou kunnen komen. Het onderhavige bestemmingsplan stelde alleen voorwaarden voor de geografische ligging van activiteiten in verband met de verkoop van bepaalde goederen, dus voorwaarden voor toegang tot die activiteiten. Daarmee raakt het bestemmingsplan de vrijheid van vestiging van dienstverrichters, die wordt gereguleerd in de Dienstenrichtlijn.

   Vervolgens stelt het Hof vast dat de verkoop van schoenen en kleding niet valt onder een van de uitzonderingen genoemd in art. 2 Dienstenrichtlijn.

   Dit alles leidt tot de conclusie dat de Dienstenrichtlijn ook van toepassing is op de activiteiten die bestaan uit de detailhandel in goederen als schoenen en kleding.

4. De reikwijdte van hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn
   De Raad van State stelt het Hof bovendien de vraag of hoofdstuk III Dienstenrichtlijn betreffende de vrijheid van vestiging ook van toepassing op zuiver interne situaties of alleen in die gevallen dat er sprake is van een grensoverschrijdend aspect. Nederland had in de procedure bij het Hof een standpunt ingenomen dat erop neer kwam dat hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op zuiver interne situaties, zoals de situatie die zich voordeed in de zaak Gemeente Appingedam/Visser. Het Hof oordeelt anders: de bepalingen van hoofdstuk III zijn mede van toepassing op een situatie waarvan alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen.

   Wat brengt deze beslissing mee? Dat lidstaten ook in zuiver interne situaties als die in het geschil tussen de gemeente Appingedam en Visser, de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit alleen aan een vergunningstelsel mogen onderwerpen als dat stelsel voldoet aan de voorwaarden die daaraan worden gesteld in afdeling 1 van hoofdstuk III Dienstenrichtlijn. Uit art. 9 lid 1 Dienstenrichtlijn volgt bijvoorbeeld dat de behoefte aan een vergunningstelsel moet zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang en dat het nagestreefde doel niet kan worden bereikt door een minder beperkende maatregel, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn. Art. 10 Dienstenrichtlijn bepaalt de criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen. Art. 11 Dienstenrichtlijn handelt over de vergunningsduur. Art. 13 betreft de vergunningsprocedures.

   Voorts wordt in afdeling 2 van hoofdstuk III van de Dienstenrichtlijn bepaald welke eisen een lidstaat niet mag stellen aan de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit en welke eisen ter zake de lidstaten aan een nader onderzoek moeten onderwerpen. Als gevolg daarvan zal de Raad van State in de procedure Gemeente Appingedam/Visser moet onderzoeken of de eisen die als gevolg van het bestemmingsplan worden gesteld aan de verkoop van schoenen en kleding in het winkelpand op het Woonplein voldoen aan de voorwaarden genoemd in art. 15 lid 3 Dienstenrichtlijn, zoals de voorwaarden van noodzakelijkheid (gerechtvaardigdheid om een dwingende reden van algemeen belang) en evenredigheid (de eisen moeten geschikt zijn om het doel te bereiken, zij moeten niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt).

5. Gevolgen van het arrest voor wettelijke informatieverplichting detailhandelaar
   Hoofdstuk V van de Dienstenrichtlijn gaat over de kwaliteit van diensten, waaronder de informatieverplichtingen van de dienstverrichter jegens de afnemer. Hij moet tijdig voor het sluiten van de overeenkomst correct, helder en ondubbelzinnig een groot aantal gegevens op de voorgeschreven wijze ter beschikking stellen aan de afnemer. Daarnaast dient hij de afnemer op diens verzoek bepaalde aanvullende informatie te verstrekken. Deze verplichtingen zijn neergelegd in art. 6:230b e.v. BW. Nu het Hof van Justitie in het hierboven besproken arrest heeft besloten dat activiteiten bestaande uit de detailhandel in goederen, zoals schoenen en kleding, ook kwalificeren als ‘dienst’ in de zin van de Dienstenrichtlijn, lijkt het voor de hand te liggen dat deze wettelijke informatieverplichtingen ook gelden voor detailhandelaren.

Meer weten?
Heeft u vragen naar aanleiding van dit artikel of heeft u andere ondernemingsrechtelijke vragen, neemt u dan gerust vrijblijvend contact op met Rob van Esch of andere leden van de sectie ondernemingsrecht.