De Afdeling schrapt de bouwvrijstelling

Waar gaat het over?

Op grond van de Habitatrichtlijn mag de kwaliteit van Natura 2000 gebieden niet verslechteren. De meeste Natura 2000 gebieden in Nederland zijn overbelast qua stikstof. Elke toename van de stikstofdepositie op Natura 2000 gebieden leidt daarom tot een verslechtering van het Natura 2000 gebied en is daarmee in strijd met de Europese Habitatrichtlijn.

De Habitatrichtlijn wordt in Nederland uitgevoerd middels de Wet natuurbescherming. Bij het verlenen van een Wnb-vergunning wordt getoetst of het project met stikstofdepositie kan worden vergund. Voorheen vond die beoordeling plaats via de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). Binnen de PAS was een zekere toename van de stikstofdepositie acceptabel omdat dit zou worden gecompenseerd door de verwachte vermindering van stikstofdepositie ten gevolge van Rijksbeleid. Dit leidde eerder al zoals de zogenaamde PAS – uitspraken van mei 2019. De Afdeling oordeelde dat de verwachte vermindering van stikstofdepositie ten gevolge van Rijksbeleid onvoldoende zeker was. Er was daarom geen rechtvaardiging voor welke toename van de stikstofdepositie dan ook. Deze PAS uitspraken hadden tot gevolg dat veel projecten die leiden tot een hogere stikstofdepositie op Natura 2000 gebieden geen doorgang konden vinden.

Het Rijk nam maatregelen. Er werden opnieuw allerhande programma’s en maatregelen afgekondigd die zouden moeten leiden tot een afname van de stikstofdepositie. In samenhang daarmee wijzigde Nederland de Wet natuurbescherming: voortaan was het mogelijk om bouwactiviteiten uit te voeren zonder dat daarbij nog beoordeeld moest worden of die bouwactiviteiten leiden tot meer stikstofdepositie op Natura 2000 gebieden en zonder dat daarvoor een Wnb-vergunning nodig is. Dit is de zogenaamde bouwvrijstelling.

Die bouwactiviteiten konden weliswaar leiden tot meer depositie op Natura 2000 gebieden, maar dat zou meer dan worden gecompenseerd door alle nieuwe maatregelen, aldus het Rijk.

Wat zegt de Afdeling?

De Afdeling is van mening dat de bouwvrijstelling in strijd is met de Europese Habitatrichtlijn. Daarbij zegt de Afdeling 2 dingen.

In de 1e plaats geldt de bouwvrijstelling voor het hele land en hebben de maatregelen die zijn aangekondigd of worden uitgevoerd betrekking op het hele land. Landelijk gezien zou de stikstofdepositie gemiddeld moeten afnemen. Maar dit is volgens de Afdeling niet voldoende: op grond van de Habitatrichtlijn moeten de gevolgen van handelingen op elk individueel Natura 2000 gebied afzonderlijk worden beoordeeld. En dat wordt met de bouwvrijstelling niet verzekerd. Het is immers niet uitgesloten dat bij een of twee Natura 2000 gebieden de stikstofdepositie wel toeneemt, ondanks de beoogde landelijke daling van de depositie. Bijvoorbeeld indien juist bij die een of twee Natura 2000 gebieden veel bouwactiviteiten plaatsvinden.

In de 2e plaats is de Afdeling niet overtuigd dat alle aangekondigde plannen daadwerkelijk uitgevoerd zullen worden en voldoende effectief zullen zijn. Het gaat om toekomstmuziek. En dat is onvoldoende. Het gaat erom dat hier en nu de stikstofdepositie op Natura 2000 gebieden niet toeneemt.

Hoe nu verder?

De uitspraak van de Afdeling van 2 november heeft tot gevolg dat voortaan beoordeeld moet worden hoeveel stikstofdepositie bouwactiviteiten veroorzaken op Natura 2000 gebieden. Alleen indien die depositie boven de nul mol is, is er een vergunning nodig op grond van de Wet natuurbescherming. Cobouw heeft op 24 oktober 2022 een onderzoek gepubliceerd, waarbij is gekeken naar de stikstofdepositie veroorzaakt door woningbouwprojecten. Het ging om projecten tussen de 3 en 150 woningen op een afstand van 0,8-21 km tot het dichtstbijzijnde Natura 2000 gebied. Bij al deze bouwplannen was de stikstofdepositie op Natura 2000 gebieden nihil, zodat er ook zonder bouwvrijstelling zonder vergunning gebouwd kon worden. De conclusie van Cobouw is daarom dat het wegvallen van de bouwvrijstelling niet direct dramatisch is. Er is alleen meer papierwerk nodig omdat wel steeds de stikstofdepositie moet worden berekend.

Wij voegen daaraan toe dat de afstand van de bouwactiviteiten tot de Natura 2000 gebieden hierbij wel van groot belang is. Hoe dichterbij, hoe hoger de depositie.

Maar ook indien er wel een depositie is op een Natura 2000 gebied betekent dit nog niet dat de bouwactiviteiten stil komen te liggen. De bouwvrijstelling had alleen betrekking op de bouwactiviteiten, de aanlegfase. Maar niet op de gebruiksfase. Bij de gebruiksfase gaat het om de stikstofdepositie die ontstaat nadat de het bouwwerk gereed is en in gebruik wordt genomen. Denk bij woningbouw aan de verkeersbewegingen van de toekomstige bewoners. Of vrachtwagenbewegingen bij een nieuw te bouwen bedrijf. Alleen wanneer er in de gebruiksfase geen stikstofdepositie was of geen hogere depositie dan met salderen kon worden vergund, kon het project doorgang vinden en gebouwd worden.

In veel gevallen wordt gebouwd op een locatie waar eerder ook activiteiten plaatsvonden die vergunde stikstofdepositie veroorzaakten. Zoals een landbouwbedrijf of een voorgaand bedrijf. Dan kan vaak intern gesaldeerd worden. Bij intern salderen kan een activiteit met stikstofdepositie plaatsvinden mits de stikstofdepositie niet hoger is dan bij de voorgaande vergunde activiteit. Tot de uitspraak van 2 november moest dat intern salderen plaatsvinden voor alleen de gebruiksfase. Nu ook voor de aanlegfase.

De conclusie is daarom dat de uitspraak van 2 november 2022 zonder meer leidt tot meer papierwerk en onderzoeken. Maar het is zeer de vraag of dit betekent dat veel bouwactiviteiten geen doorgang kunnen vinden.

Wilt u meer weten over dit onderwerp? Neem dan gerust contact op met Herbert Pasveer of één van de andere leden van onze sectie Vastgoed, Bouw & Overheid.