Wijziging door de gemeente van geldend beleid tot bekostiging van renovatie: kan dat zomaar?

De rechtbank Overijssel vernietigt in deze uitspraak van 17 augustus 2016 het besluit van de gemeente Deventer om geen geld toe te kennen aan de renovatie van basisschool De Sleutel in Schalkhaar. De gemeente stelt dat het Rijk voor renovatie van schoolgebouwen per 2015 geen middelen meer beschikbaar stelt. De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan niet kan afwijken van een beleid vanwege de gevolgen die de toepassing van het beleid voor het bestuursorgaan zelf zou hebben. Voor dergelijke situaties beschikt het bestuursorgaan over de mogelijkheid om zijn beleid aan te passen. Hieruit volgt dat het de gemeente Deventer niet is toegestaan om vanwege de financiële consequenties die de toepassing van het bekostigingsbeleid voor de gemeente zelf heeft, af te wijken van dat beleid. De gemeente zal een nieuw besluit moeten nemen en moet rekening houden met deze uitspraak. Daarbij laat de rechtbank meewegen dat het college van B&W mogelijk ook de raad van de gemeente Deventer zal willen kennen in de voorbereiding van de nadere besluitvorming. 

In deze zaak ging het om de weigering van de gemeente Deventer om de kosten van de  renovatie van basisschool De Sleutel in Schalkhaar te vergoeden. 

De school liet het er niet bij zitten en tekende beroep aan tegen deze weigering bij de rechtbank. 

De uitspraak is om twee redenen van belang. Ten eerste wordt hier op grond van het beleid dat de gemeente jarenlang voerde aangenomen dat de school recht had op een vergoeding van de kosten van renovatie, ook al voorziet de Wet PO (Wet op het primair onderwijs) en de gemeentelijke verordening hier niet in. Ten tweede kan dit beleid niet terzijde worden geschoven op de grond dat de gemeente niet (meer) de financiële middelen heeft om de renovatie te bekostigen. 

De rechtbank beantwoordt allereerst de vraag of de basisschool recht had op vergoeding van de renovatiekosten op grond van het gemeentelijk beleid, zoals volgde uit het Integraal Huisvestingsplan Onderwijshuisvesting van de gemeente. (Hierbij is wel van belang dat voor deze kwestie moest worden uitgegaan van de wettelijke voorschriften en beleidsregels die voor 1 januari 2015 golden dan wel werden toegepast). 

De rechtbank stelt vast dat schoolbesturen in de periode in kwestie volgens het Integraal Huisvestingsplan Onderwijshuisvesting voor de renovatie van schoolgebouwen – ondanks het gegeven dat een dergelijke activiteit niet als een voorziening in de huisvesting als bedoeld in artikel 92 van de Wet PO kan worden aangemerkt – aanspraak konden maken op de bekostiging daarvan. De renovaties van schoolgebouwen werden namelijk uit het budget van de gemeente bekostigd. 

Op grond hiervan oordeelt de rechtbank dat de gemeente aan de afwijzing van het bekostigingsverzoek niet ten grondslag had kunnen leggen dat de renovatie geen voorziening is in de zin van artikel 92 van de Wet PO. 

Blijkens de uitspraak wijzigt de gemeente tijdens de zitting bij de rechtbank haar standpunt. De gemeente gooit het vervolgens over een andere boeg en brengt naar voren dat de afwijzing niet zozeer berust op de weigeringsgrond dat het geen voorziening in de huisvesting betreft, maar veeleer het gevolg is van gewijzigde financiële omstandigheden aan de kant van de gemeente. 

Daarvoor  stelt  de gemeente dat deze gewijzigde financiële omstandigheden de gemeente ertoe hebben gebracht om ten nadele van de school af te wijken van de op grond van het beleid geldende en bestendige praktijk tot het betalen van renovatiekosten. De gewijzigde financiële omstandigheden hielden volgens de gemeente verband met het feit dat voor renovatie van schoolgebouwen door het Rijk vanaf 2015 geen middelen meer beschikbaar worden gesteld. 

Kort gezegd: de gemeente had niet conform haar beleid besloten, omdat zij niet het geld had om mee te betalen aan de renovatie van de school. 

Feitelijk werd met het besluit tot afwijzing van de vergoeding het beleid – tot het bijdragen in de renovatiekosten – terzijde gesteld. 

De rechtbank Overijssel vernietigde het besluit omdat het de gemeente niet is toegestaan om vanwege de financiële consequenties, die de toepassing van het bekostigingsbeleid voor de gemeente zelf heeft, af te wijken van dit beleid. 

Met deze uitspraak bevestigt de rechtbank Overijssel nog een keer de regel dat een bestuursorgaan niet kan afwijken van haar beleid vanwege de gevolgen die de toepassing van het beleid heeft voor het bestuursorgaan zelf. Met andere woorden: het bestuursorgaan moet als zij de bekostiging wil stopzetten  eerst het beleid aanpassen. De rechtbank verwijst hiervoor naar de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (het hoogste bestuursrechtelijk rechtscollege in dit soort kwesties), hierna de Afdeling. 

Uit de Algemene wet bestuursrecht volgt dat in beginsel overeenkomstig een beleidsregel moet worden besloten. In deze wet is een uitzondering opgenomen indien dat handelen conform de beleidsregel voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die onevenredig zouden zijn in verhouding tot met die beleidsregel te dienen doelen. Dit wordt de inherente afwijkingsbevoegdheid genoemd. 

Hoofdregel is dus dat het bestuursorgaan handelt (besluit) in overeenstemming met de beleidsregel(s). Kort gezegd betekent dit dat in normale gevallen het bestuursorgaan niet van een beleidsregel behoort af te wijken. Immers, een structurele afwijking in normale, door de beleidsregel voorziene, gevallen, betekent materieel een wijziging van de beleidsregel. Dit behoort uit het oogpunt van rechtszekerheid niet via een afwijking maar via een wijziging van de beleidsregel te geschieden. 

Samengevat: ervan uitgaande dat de beleidsregel rechtmatig is, is alleen reden voor afwijken in een geval van bijzondere omstandigheden. Een voorgenomen nieuw beleid is geen bijzondere omstandigheid en zal dan ook eerst in een beleidsregel moeten worden geformaliseerd alvorens daaraan toepassing kan worden gegeven. 

Heeft u hier vragen over? Neem dan gerust contact op met de leden van het brancheteam Onderwijs.