Verruiming mogelijkheden om wonen en bedrijvigheid in het buitengebied en bedrijventerreinen te combineren

dinsdag, 28 februari 2012

Op 16 december 2011 heeft de regering eindelijk gevolg gegeven aan de wens van de Tweede Kamer om vrijkomende woningen in het buitengebied door anderen dan agrariërs te laten bewonen, zonder dat de nabij gelegen agrarische bedrijven daarvan nadeel ondervinden. Het wetsvoorstel is zelfs ruimer van opzet, omdat in het geval een kantoor- of bedrijfspand op een bedrijventerrein als woning wordt gebruikt de bewoners niet langer beschermd worden tegen geluid en andere milieueffecten van een nabijgelegen bedrijf. Met andere woorden uitsluitend in het geval er ook gewoond mag worden, geniet het gebouw bescherming tegen milieuhinder.

‘Beter’ wonen op het platteland

In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel geeft de regering onder verwijzing naar de ‘Initiatiefnota Beter Wonen op het Platteland; introductie van de plattelandswoningen in de Wet milieubeheer’ aan dat de aanleiding voor het wetsvoorstel tweeledig is. Ten eerste is er sprake van een ontwikkeling waarbij gebruik en de functies van het platteland, bijvoorbeeld ten gevolge van schaalvergroting in de agrarische bedrijfsvoering, zich wijzigen, maar ook vermengen, waardoor agrarische en niet-agrarische functies steeds meer in één gebied met elkaar vermengd raken. Bovendien heeft deze ontwikkeling onbedoelde neveneffecten, ‘zoals vergrijzing en krimp van de plattelandsbevolking, leegstand en verpaupering van, soms cultuurhistorisch waardevol, agrarisch onroerend goed, zowel woningen als andere opstallen’, aldus de minister.

Ten tweede kan het gevolg van de functiemenging kan zijn dat met name agrarische functies en niet-agrarische (burger-)functies elkaar ‘in de weg zitten’ bij de toepassing van relevante milieuwet- en -regelgeving, bijvoorbeeld ten aanzien van geluid- en geurhinder. Ten aanzien van geluid geldt namelijk ‘dat illegaal bewoonde gebouwen onbedoeld akoestisch worden beschermd, omdat het bevoegd gezag het bestemmingsplan niet kan of wil handhaven.’ Dit probleem doet zich niet alleen voor bij dezogenoemde plattelandswoning, maar ook bij dienstwoningen en woningen op bedrijventerreinen. ‘Ook bedrijfswoningen op bedrijventerreinen worden in sommige gevallen in strijd met het geldende planologische regime bewoond en datzelfde geldt soms voor kantoren en andere bedrijfspanden.’  Dit heeft de minister ertoe gebracht deze kwesties in een wet te regelen.

De voorgestane oplossing

Het wetsvoorstel regelt in hoofdzaak het navolgende:

  1. het planologische regime, en niet langer het feitelijk gebruik, wordt bepalend voor de milieubescherming; bijvoorbeeld negatieve milieueffecten zoals geluid- en geurhinder;
  2. plattelandswoningen, zijnde (voormalige) agrarische bedrijfswoningen, die (tevens) door derden mogen worden bewoond, worden niet beschermd tegen milieugevolgen van het bijbehorende bedrijf.

1. Planologisch regime

De wijziging van de Wet milieubeheer, die met de invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) per 1 juli 2008 in werking is getreden, waardoor een milieuvergunning geweigerd kon worden indien door verlening ervan strijd zou ontstaan met een bestemmingsplan, is in wezen een spiegel van deze bepaling. Niet alleen voor de vergunningverlening aan de inrichting zelf, maar ook bij de beoordeling van de omgeving van de inrichting wordt het planologische regime - in plaats van het feitelijk gebruik - bepalend.

Omdat met de invoering van de Wro de gemeente verplicht is voor zowel het buitengebied als de bebouwde kom een bestemmingsplan vast te stellen, verwacht de minister - hoewel dat in de praktijk nog niet overal gebeurd is - dat met toepassing van de nieuwe Wro voor het gehele grondgebied van de gemeente een planologisch regime tot stand komt. De minister gaat ervan uit dathet gemeentebestuur in het kader van de bestemmingsplanprocedure een afgewogen keus maakt  ten aanzien van het gebruik van grond en opstallen in een gebied en dat dit doorwerkt in de milieubescherming. Dat creëert duidelijkheid: de juridische verhoudingen zijn kenbaar voor eenieder, ook voor mensen die (nog) niet bekend zijn met de feitelijke situatie ter plaatse’.

Een bijkomend voordeel hiervan zou volgens de toelichting kunnen zijn dat strijdig gebruik niet langer wordt beloond, in die zin dat niet langer een strenger beschermingsniveau kan worden afgedwongen.

Omdat ook op bedrijventerreinen sprake is van bewoning van bedrijfswoningen door derden in strijd met de bestemming, waardoor het bijbehorend bedrijf in zijn bedrijfsvoering wordt belemmerd, is in het wetsvoorstel bepaald dat illegaal bewoonde panden zonder woonbestemming dus niet meer beschermd worden.

De wet bevat een algemene aanpassing en een meer bijzondere aanpassing van de regelgeving. De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) wordt aangepast, waardoor deze wet een bredere strekking krijgt. In het kader van de toetsing voor de beoordeling van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het oprichten, het veranderen of veranderen van de werking of het in werking hebben van een inrichting (voorheen: een milieuvergunning) zal worden geregeld dat bij de beoordeling van de aanvraag een koppeling wordt gelegd tussen milieu en ruimtelijke ordening. Deze houdt in dat bij het beschermen van woningen en andere functies in de omgeving van de inrichting niet langer moet worden uitgegaan van het feitelijk gebruik daarvan, maar van de planologische status van de betrokken gronden en opstallen.

Naast deze algemene aanpassing past dit wetsvoorstel de bijzondere regelgeving ten aanzien van geluid en geurhinder aan door de definities van onder meer het begrip woning te wijzigen. Waar nu de Wet geluidhinder het begrip woning definieert als een gebouw dat voor bewoning gebruikt wordt of daartoe bestemd is, wordt dit aangepast in die zin dat de definitie zich richt op het planologische regime om te bepalen of een gebouw daadwerkelijk als een woning moet worden beschouwd. Het element dat ook sprake is van een woning als een gebouw - ongeacht de aard of bestemming daarvan - als zodanig wordt gebruikt, komt te vervallen. Een soortgelijke aanpassing wordt ook doorgevoerd ten aanzien van andere geluidgevoelige functies.

Ook in de Wet geurhinder en veehouderij wordt de planologische status als toetsingskader verduidelijkt. Voor wat betreft luchtkwaliteit vindt er geen aanpassing plaats. De concrete toepassing van de Handreiking fijnstof en veehouderijen acht de minister in dit verband toereikend. Tot slot zal ook in lagere regelgeving soortgelijke wijzigingen worden doorgevoerd, bijvoorbeeld in het Activiteitenbesluit.

2. Plattelandswoningen

Naast de voorgaande algemene wetswijziging worden (nadere) specifieke regels voor de plattelandswoningen niet noodzakelijk geacht. In de toelichting wordt gewezen op de reeds voorhanden zijnde instrumenten, zoals (de herziening van) het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning waarmee van een bestemmingsplan kan worden afgeweken (zie artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo).

Verder wordt met het wetsvoorstel geen aparte categorie plattelandswoningen geïntroduceerd. ‘Waar juist wordt gestreefd naar vereenvoudiging van het omgevingsrecht past de introductie van een nieuwe deelcategorie woningen daar niet bij, zeker niet als de invoering daarvan vanuit ruimtelijke ordeningsoptiek geen meerwaarde heeft’. De minister gebruikt daarnaast  een wat wonderlijk argument, zeker als dit wordt afgezet tegen de opmerking in de toelichting dat de regels ook nu duidelijk zijn en illegaal gebruik geen vrijbrief is. Volgens de minister zou het begrip plattelandswoning - voor de leek - te positieve associaties oproepen.

NB‘Voor degenen die bekend zijn met dit dossier en de Initiatiefnota is direct duidelijk wat met het begrip plattelandswoning wordt bedoeld, maar voor het aanzienlijk grotere aantal mensen, die deze kennis niet heeft, kan de term plattelandswoning onbedoeld een te rooskleurig beeld geven, terwijl het eigenlijk gaat om een woning waar het leefklimaat suboptimaal kan zijn. De woning wordt immers niet beschermd tegen de nadelige effecten (geluid- en geurhinder en luchtverontreiniging) van het agrarisch bedrijf, waartoe de woning voorheen behoorde. Dat betekent een lager beschermingsniveau dan een normale burgerwoning. Zonder die wetenschap kan de term plattelandswoning juist de associaties oproepen dat er sprake is van een rustiek op het platteland gelegen woning (lekker rustig wonen in het groen dus). Dat kan het geval zijn, maar dat hoeft niet.

Op grond hiervan stelt de minister vast dat in het bestemmingsplan of de omgevingsvergunning de plattelandswoningen aangeduid kunnen (blijven) worden als agrarische bedrijfswoning of eventueel voormalig agrarische bedrijfswoning. Uit de bestemmingsplanvoorschriften of de omgevingsvergunning moet dan duidelijk worden dat de woning (tevens) bewoond mag worden door iemand die geen functionele binding heeft met het nabij gelegen agrarisch bedrijf. Hier zit ook ‘het venijn’, de ruimere bewoningsmogelijkheden door niet-agrariërs vloeit namelijk niet automatisch uit de wet voort. Hiervoor is een ruimtelijk besluit van het gemeentebestuur nodig. Dit zal naar verwachting in de praktijk nog het nodige ‘getouwtrek’ met zich meebrengen.