Is sluiting van volledig winkelcentrum voor onbepaalde tijd door aanwezigheid asbest proportioneel?

donderdag, 26 april 2012

In deze uitspraak staan twee vragen centraal. Ten eerste diende de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: “de Afdeling”) te beoordelen of het College van Burgemeester en Wethouders (hierna: “het College”) de bevoegdheid had om handhavend op te treden. Vervolgens diende de Afdeling ook de vraag te beantwoorden of het College – gelet op het ten tijde van de besluitvorming bij haar bestaande kennis – in redelijkheid het gehele winkelcentrum voor onbepaalde tijd kon sluiten.

In het kader van de voorbereiding van de sloop van een winkelcentrum in ’s-Gravenzande waren zowel een asbestinventarisatie als een risicobeoordeling opgesteld. Volgens de asbestinventarisatie was voor een klein gedeelte van het winkelcentrum een urgente sanering vereist. Uit de risicobeoordeling bleek dat in een ander deel van het winkelcentrum een potentieel risico kon ontstaan vanwege aanwezig asbeststof. Tijdens de voorbereiding van de sloop kreeg de asbestsaneerder het vermoeden dat asbest was vrijgekomen. De saneerder had vervolgens een inventarisatiebureau opdracht gegeven onderzoek hiernaar te doen. Er waren vervolgens kleefmonsters genomen en er was een luchtmeting verricht. Uit de luchtmeting bleek dat de concentratie asbest in de lucht verwaarloosbaar was. Uit de analyse van de kleefmonsters bleek dat er ter plaatse zeer veel asbest aanwezig was. Hierover heeft de asbestsaneerder het College geïnformeerd. Op grond van deze ‘nieuwe’ gegevens besloot het College om op grond van artikel 1a van de Woningwet – de zogenaamde zorgplichtbepaling – handhavend op te treden. Het College koos ervoor om op te treden met toepassing van spoedeisende bestuursdwang. Ter  voorkoming van gevaar voor de volksgezondheid had het College het gehele winkelcentrum voor onbepaalde tijd gesloten. Dit besluit werd door enkele winkeliers aangevochten.

Allereerst moest de Afdeling beoordeling óf het College bevoegd was om handhavend op te treden. Hierbij is van belang dat het College al eerder – ook al voordat zij hierop door de asbestsaneerder werd gewezen – wist dat er in het winkelcentrum asbest aanwezig was. Dit bleek namelijk ook al uit de asbestinventarisatie en de risicobeoordeling. Dit gegeven doet er volgens de Afdeling echter niet aan af dat het College in de nieuw ontstane situatie waarin door werkzaamheden asbest was vrijgekomen niet bevoegd zou zijn handhavend op te treden. Met andere woorden; het feit dat al uit eerdere rapporten bleek dat er asbest aanwezig was, staat er niet aan in de weg dat het College gebruik kan maken van haar handhavingsbevoegdheid.

Vervolgens diende de vraag te worden beantwoord of het College bij gebruikmaking van die bevoegdheid – gelet op de ten tijde van de besluitvorming bij hem bestaande kennis – in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat er sprake was van een zodanig gevaar dat het winkelcentrum geheel en voor onbepaalde tijd moest worden gesloten. Volgens de Afdeling is dit niet het geval. Omdat niet was gebleken dat in de omgeving van de plaats waar de werkzaamheden waren uitgevoerd een te hoge concentratie van asbest aanwezig was in de lucht, had het College kunnen volstaan met aanmerkelijk minder ingrijpende handhavingsmaatregelen, zoals en veegactie of een gedeeltelijke sluiting van het winkelcentrum.

Het College had onder de gegeven feiten en omstandigheden de bevoegdheid om handhavend op te treden. De wijze waarop het College deze bevoegdheid invulde – namelijk door direct het gehele winkelcentrum te sluiten – ging naar het oordeel van de Afdeling te ver. Het handhavingsbesluit van het College werd dan ook vernietigd. Een dergelijke vernietiging is van belang bij het eventueel aansprakelijkstelling van het College voor de schade die door de winkeliers is gelegen. In een civiele procedure tot verhaal van de schade op de gemeente staat de onrechtmatigheid van de gedraging – te weten het sluiten van het winkelcentrum – in beginsel vast. Hierdoor is de kans dat de gemeente wordt veroordeeld tot vergoeding van de schade van de winkeliers een stuk groter geworden.