Het compensatiebeginsel in het Afvalstoffenrecht

woensdag, 13 juli 2011

Zowel onder het Landelijk Afvalbeheerplan 2002 – 2012 (hierna: “LAP 1”) als het Landelijk Afvalbeheerplan 2009 – 2021 (hierna: “LAP 2”) is er een verbod op uitbreiding van de totale stortcapaciteit. Individuele stortplaatsen kunnen echter uitbreiden indien zij de vergunde capaciteit van andere stortplaatsen kunnen uitruilen. Maar wat zijn de ‘spelregels’ onder LAP 2?

De mogelijkheid tot het uitruilen van stortcapaciteit kan worden gezien als een uitvloeisel van het compensatiebeginsel. Het compensatiebeginsel gaat uit van het idee dat negatieve effecten van activiteiten kunnen worden gecompenseerd met andere maatregelen die positieve effecten hebben. Hoewel het compensatiebeginsel als zodanig niet is opgenomen in wet- en regelgeving, heeft dit beginsel inmiddels in meerdere regelingen op het terrein van het omgevingsrecht een plaats gekregen (bijvoorbeeld ten aanzien van luchtkwaliteit, emissie- en ammoniakrechten), zo ook in het Afvalstoffenrecht.

In het Afvalstoffenrecht heeft dit beginsel een concrete uitwerking gekregen door het toelaten van uitruilen van stortcapaciteit. Ook in LAP 2 is geconstateerd dat de totale stortcapaciteit in Nederland voldoende is. Dit laat echter onverlet dat in een bepaalde regio de stortcapaciteit nagenoeg vol kan zijn. Er kan in een dergelijke regio dan alleen uitbreiding plaatsvinden door uitruil van reeds vergunde capaciteit in een andere regio. Regionale ondercapaciteit is dus geen reden voor uitbreiding van de landelijke vergunde stortcapaciteit.

Capaciteitsregulering door middel van uitruil was onder LAP 1 wel toegestaan maar niet nader uitgewerkt. Discussie over de mogelijkheden van uitruil konden hierdoor gemakkelijk ontstaan. Een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 april jl. is daar een goed voorbeeld van. Deze casus speelde zich nog af ten tijde van het reeds vervangen LAP 1. Tussen partijen bestond discussie over - kort gezegd - de vraag of uitruil plaatsvond met reeds vergunde capaciteit of niet. Dit is van belang, omdat uitsluitend reeds vergunde capaciteit kan worden overgenomen. De Afdeling kwam helaas niet aan een inhoudelijke beoordeling toe. Het College van Gedeputeerde Staten - in deze het vergunningverlenende orgaan - erkende namelijk ter zitting dat haar motivering in zoverre het bestreden besluit niet kon dragen.

Meer duidelijkheid over het toepassen van de uitruilregeling is gekomen met de inwerkingtreding van LAP 2 op 24 december 2009. In dit plan heeft de uitruilregeling een nadere uitwerking gekregen door zogenaamde ‘spelregels’. Bij uitruil onder LAP 2 geldt het volgende:

  • Uitruil is alleen mogelijk als die capaciteit is opgenomen in tabel 21.1 van het LAP2. In deze tabel staat de stortcapaciteit per provincie opgenomen (stand van zake 1 januari 2008).
  • De exploitant die aan hem vergunde capaciteit wil afstoten, moet zijn bevoegd gezag hiervan op de hoogte stellen en een verzoek of aanvraag indienen om capaciteit te mogen verminderen met de af te stoten hoeveelheid. Hierbij moet deze exploitant aangeven wie de capaciteit overneemt.
  • De partij die de capaciteit overneemt kan deze pas in gebruik nemen als de vergunning van de stortplaats waarvan de capaciteit moet worden uitgebreid, daadwerkelijk is aangepast.
  • De afgestoten capaciteit hoeft niet per se op één nieuwe locatie in gebruik te worden genomen. De (nieuwe) eigenaar mag die capaciteit over meerdere stortplaatsen verdelen en in meerdere provincies in procedure brengen.
  • De afgestoten capaciteit hoeft niet per se direct na het afstoten bij een andere stortplaats in procedure te worden gebracht. De (nieuwe) eigenaar mag deze capaciteit in reserve houden en aldus op de spreekwoordelijke ‘plank’ leggen. Deze capaciteit wordt dan ook zeer toepasselijk ‘plankcapaciteit’ genoemd.
  • Het overnemen van capaciteit betekent niet dat die capaciteit ergens anders automatisch wordt vergund. Op een aanvraag om uitbreiding zijn de normale procedures van toepassing.
  • Als duidelijk is dat de aanvraag de uitruil van stortcapaciteit betreft, mag het bevoegd gezag geen beroep doen op het moratorium in het LAP om de uitbreiding te weigeren. Het LAP voorziet namelijk in uitruil en de totale Nederlandse capaciteit neemt door de uitruil niet toe.
  • Het voornemen tot uitruil moet door de betrokken partijen schriftelijk aan VROM en SenterNovem worden medegedeeld.

Concluderend kan worden vastgesteld dat het invoeren van de uitruilregeling de capaciteitsregulering flexibeler heeft gemaakt. Voornoemde ‘spelregels’ hebben de uitruilregeling vervolgens duidelijker gemaakt. Voor de praktijk is deze duidelijkheid gewenst. Voor exploitanten die capaciteit willen afstoten of aantrekken is kenbaar geworden wat van hen wordt verwacht, maar ook wat zij zelf mogen verwachten. De uitruilregeling als opgenomen in LAP 2 is een mooi voorbeeld hoe het abstracte compensatiebeginsel een concrete en werkbare invulling heeft gekregen binnen het Afvalstoffenrecht.