De regierechter

vrijdag, 12 mei 2017

In 2016 werd zowel binnen de Rechtspraak als de advocatuur nagedacht over complexe scheidingsprocedures (ook wel “vechtscheidingen” genoemd). Dat heeft geleid tot twee rapporten. In opdracht van de Raad voor de Rechtspraak en onder inhoudelijke verantwoordelijkheid van (het dagelijks bestuur van) het Landelijk Overleg Vakinhoud Familie- en Jeugdrecht (LOVF) is op 10 oktober 2016 het “Visiedocument Rechtspraak (echt)scheiding ouders met kinderen” gepubliceerd. Onder redactie van een achttal gespecialiseerde familierechtadvocaten, aangevoerd door mr. Sander R. Baetens uit Eindhoven kwam op 18 november 2016 het rapport “Sneller beter scheiden” tot stand. Dit rapport vormt aanbevelingen in het kader van het project Divorce challenge. Zowel de Rechtspraak als de familierechtadvocatuur zijn blijkens deze rapporten ervan overtuigd dat het noodzakelijk is in scheidingsprocedures een regierechter in te voeren. Onder leiding van de regierechter zou (met name ten behoeve van kinderen) een snelle en effectieve regeling van alle gevolgen van de scheiding moeten kunnen worden bereikt.

  1. Beperking duur scheidingsprocedure

Sedert de jaren tachtig van de vorige eeuw wordt in diverse gremia gesproken over de noodzaak om op snelle en efficiënte wijze te komen tot een regeling van de gevolgen van een scheiding. Daarom werd op 1 januari 1992 de “slepende dagvaardingsprocedure” vervangen door een “snelle verzoekschriftprocedure”. Juist omdat zo’n verzoekschriftprocedure zou leiden tot een snelle regeling van de gevolgen van de echtscheiding, zouden voorlopige voorzieningen nog slechts ordemaatregelen zijn, die niet langer dan een half jaar nodig zouden zijn. Via de verzoekschriftprocedure zouden binnen die periode alle beslissingen in het kader van de echtscheiding zijn genomen. De appelmogelijkheid van een beslissing voorlopige voorzieningen kon daarmee worden afgeschaft. Wijziging zou alleen onder zeer bijzondere omstandigheden mogelijk zijn (art. 824 lid 2 Rv).

De tijd heeft geleerd dat deze goede bedoelingen niet zijn verwezenlijkt. Dat de rechtbank pas na een jaar een uitspraak doet op een verzoek tot echtscheiding met nevenvoorzieningen, is geen uitzondering. Wordt vervolgens beroep ingesteld, dan duurt het twee jaar voordat zekerheid bestaat. 25 jaar later wordt thans opnieuw getracht scheidende echtelieden en hun kinderen een snelle oplossing te bieden. Hen wens ik toe dat het merendeel van de scheidingsprocedures op tegenspraak anno 2020 binnen een half jaar kan zijn afgerond. De twee hiervoor genoemde onderzoeken vormen daarvoor een goed uitgangspunt.

  1. De rapporten

Het is opvallend dat familierechters en familierechtadvocaten zich tegelijk, maar los van elkaar hebben bezig gehouden met de oplossing van hetzelfde probleem: hoe kan het scheidingsproces beter worden georganiseerd en de duur daarvan aanzienlijk worden beperkt. Er bestaat een verschil in het accent, dat tot beide rapporten heeft geleid. Het rapport “Sneller beter scheiden” is geschreven in het kader van het project Divorce challenge. Doel daarvan is om te bezien welke maatschappelijke initiatieven er kunnen worden genomen ter vermindering van het aantal vechtscheidingen. Dat vechtscheidingen zoveel mogelijk worden voorkomen, is van groot belang voor de daarbij betrokken kinderen, maar ook voor de scheidende partijen zelf. Het idee van Divorce challenge is volgens de betrokken familierechtadvocaten afkomstig van kamerlid Jeroen Recourt, die op 26 november 2015 (Tweede Kamer, 2015/2016, 34 300, VI, nr. 40) een motie heeft ingediend, waarin hij de regering heeft verzocht een “Divorce challenge” uit te schrijven, waarmee maatschappelijke partijen de gelegenheid krijgen oplossingen te ontwikkelen en uit te voeren, die leiden tot een reductie van het aantal echtscheidingen op tegenspraak met tenminste 50%. Volgens Recourt dient zoveel als mogelijk voorkomen te worden dat echtscheidingen nadelige gevolgen voor kinderen hebben, een onnodig beslag leggen op de Rechtspraak of andere ongewenste maatschappelijke gevolgen hebben. Het rapport van de acht familierechtadvocaten geeft tezamen met andere initiatieven uitvoering aan deze Divorce challenge. Het rapport “Sneller beter scheiden” begint met een citaat van Hans Dorrestijn, dat ik de lezer niet wil onthouden:

“Zoveel uren, minuten, seconden gaat het noodlot al tekeer.

De tijd heelt alle wonden, maar slaat er nog veel meer.”

Het motief van de Raad voor de Rechtspraak is beperkter, namelijk specifiek gericht op het zoveel mogelijk voorkomen van vechtscheidingen ten behoeve van de kinderen. Omdat dit ook het belangrijkste motief van Divorce challenge is, bestaat er een grote parallelliteit tussen de twee rapporten. Nu wordt er vanuit twee instanties gewerkt aan hetzelfde doel: verbetering van de scheidingsprocedure. Zou het een idee zijn als de schrijvers van ieder van deze rapporten de uitvoering van hun ideeën gezamenlijk ter hand zouden nemen?

  1. Achtergrond en voorfase

Het WODC heeft berekend dat er in 2015 36.000 ouderparen uit elkaar gingen en dat daarbij 37.500 kinderen betrokken waren. De Rechtspraak schat (hoog) in dat in datzelfde jaar 32.500 kinderen van ongehuwd samenlevenden een scheiding meemaakten. 80% van hun ouders zouden de scheiding kunnen regelen zonder inschakeling van een advocaat. 20% van de ouders zou een eigen advocaat inschakelen. Daar zouden dan 14.000 kinderen mee te maken krijgen. Op dat moment geven de ouders volgens de Rechtspraak hun autonomie uit handen en wordt het verloop van hun conflict niet alleen meer door henzelf en door hun eigen gedrag bepaald, maar ook door (verschillen in) de proceshouding van hun advocaten. Het is de vraag of dit uitgangspunt klopt. Door een advocaat in te schakelen geven de ouders hun autonomie nog steeds niet uit handen De inschakeling van een eigen advocaat zal in veel gevallen leiden tot een regeling, vaak buiten de rechter om. Als ieder der partijen zich tot een goede familierechtadvocaat heeft gewend, zullen de beide advocaten zowel voor als na indiening van een echtscheidingsverzoek streven naar het bereiken van een totaalregeling. In die gevallen is derhalve nog steeds geen sprake van een escalerende echtscheiding. De advocatuur heeft daarop terecht gewezen in het rapport “Sneller beter scheiden” onder punt 13. Dit betekent dat veel minder kinderen dan geschat door de Rechtspraak met vechtscheidingen te maken zullen hebben. Desalniettemin is het goed maatregelen te nemen, want ieder kind dat met een vechtscheiding te maken krijgt, is er één teveel.

In het visiedocument benoemt de Rechtspraak de zorgen over de fase, die aan de procedure bij de rechter vooraf gaat. Ouders, die besloten hebben te gaan scheiden, komen volgens de Rechtspraak terecht in een regieloze periode. Wie zorgt dat deze ouders geadviseerd worden over praktische zaken als uitkering, woonruimte, schuldenhulp, nieuwe school, communicatie met elkaar en coaching van de kinderen? Juist in de periode voorafgaand aan de procedure bij de rechtbank is regie op het proces nodig. Verder maakt de Rechtspraak zich zorgen over gebrekkige informatie en gebrekkige informatieoverdracht. Een derde zorgpunt betreft de kwaliteitswaarborg: is degene, bij wie de ouders terecht komen voor informatie over de harde kant van hun scheiding (alimentatie en verdeling) en de zachte kant (overgang van ex-partners naar gescheiden ouderschap over de kinderen) wel competent? Met enige regelmaat zien rechters de negatieve gevolgen van in eerste instantie na adequate (online) bemiddeling gemaakte afspraken voorbij komen. De ouders, die met goede intenties, maar op basis van inadequaat advies, tot (financiële) afspraken komen, die achteraf niet rechtens juist of ongebruikelijk blijken te zijn, lopen het risico alsnog in een escalerend conflict terecht te komen. Deze drie door de Rechtspraak genoemde zorgpunten worden door de advocatuur gedeeld.

In het rapport “Sneller beter scheiden” heeft de advocatuur twee aanbevelingen gedaan. De eerste betreft de regierechter. Daarop ga ik in het volgende hoofdstuk in. De tweede aanbeveling betreft het bevorderen van zorgvuldigheid en deskundigheid bij de betrokken professionals. In het rapport wordt er onder punt 74 op gewezen dat scheidende (echte)lieden in toenemende mate een beroep doen op een mediator. De term “mediator” is echter niet beschermd. Iedere goed- (en kwaad)willende tussenpersoon mag zich mediator noemen. De advocatuur stelt daarom voor de term “mediator” te doen beschermen. Een “mediator” zou verplicht lid dienen te zijn van een erkende mediationvereniging zoals de Mediators Federatie Nederland (MfN) of de Vereniging van Familierecht Advocaten en Scheidingsmediators (vFAS). Ook de kwaliteit van de advocaat, die een verzoek tot echtscheiding mag indienen, dient volgens de advocatuur te worden geoptimaliseerd. De Raad voor Rechtsbijstand hanteert voor het aanvragen van een toevoeging op familierechtelijk gebied inschrijvingsvoorwaarden. Om te waarborgen dat een in een echtscheidingsprocedure betrokken advocaat daadwerkelijk kennis van zaken heeft, beveelt de advocatuur aan dat het voor een advocaat niet mogelijk moet zijn om een verzoekschrift tot echtscheiding bij de rechtbank in te dienen, wanneer niet aan vereisten is voldaan, die minimaal het niveau hebben dat de Raad voor Rechtsbijstand hanteert. Daarnaast zou van gespecialiseerde familierechtadvocaten (zegge: degenen die lid zijn van de vFAS of de MfN) mogen worden verwacht dat zij jaarlijks minimaal een aantal vaardigheidspunten op het terrein van het familierecht behalen. Die vaardigheidstrainingen dragen volgens de advocatuur bij aan de capaciteit van de dienstverlener om de-escalerend te werken. Initiatieven om de echtscheiding buiten rechte te kunnen regelen of de echtscheidingsprocedure open te stellen voor anderen dan advocaten, is volgens het rapport “Sneller beter scheiden” onverstandig, omdat de controle en de waarborg dat de betrokken deskundige over voldoende specifieke kennis beschikt, dan niet kan worden gegarandeerd.

Begrijpelijkerwijze heeft de Rechtspraak geen oplossing aangedragen voor de drie zorgpunten. Die oplossingen zijn wel te vinden in het rapport “Sneller beter scheiden”. Als scheidende (echte)lieden van begin af aan terecht komen bij gespecialiseerde familierechtadvocaten(-scheidingsmediators), is er regie op het proces, voorafgaand aan de rechtbankprocedure, wordt adequate informatie verstrekt en zou de kwaliteit van de hulpverlener moeten zijn gewaarborgd.

  1. De regierechter

In het Visiedocument Rechtspraak wordt geconstateerd dat op verschillende locaties in het land al uitvoering is gegeven aan een vorm van regierechterschap in familierechtelijke geschillen. In juni 2016 hebben de gezamenlijke familie- en jeugdrechters binnen het LOVF als professionele standaard vastgesteld dat “de uitspraak van de rechter in familie- en jeugdzaken moet refereren aan het individuele verhaal van partijen en aan de werkelijke problemen tussen de procederende partijen, die daarachter schuilgaan. Meer dan in andere procedures is in familiezaken een constructieve en oplossingsgerichte benadering van procespartijen en hun advocaten door de rechter noodzakelijk, waarbij het belang van de minderjarigen voorop staat. Op zitting moet er tijd en ruimte zijn om het gesprek met de partijen en hun advocaten te kunnen voeren. Een familierechter zal bij de behandeling van een zaak en tijdens de zitting veelal een conflictdiagnose stellen om vervolgens de passende afdoenings- of benaderingswijze toe te passen. Als basisregel geldt dat het oogpunt van adequate regievoering procedures die één familie c.q. gezin betreffen, door één rechter worden behandeld. Ook dienen waar mogelijk lopende zaken betreffende een minderjarige en/of zijn ouders gecombineerd behandeld te worden. Aangehouden zaken volgen de rechter. In het geval na beoordeling van de rechter aan wie de zaak is toegedeeld – in voorkomend geval: de voorzitter van de meervoudige kamer – daartoe noodzaak bestaat, zal zo mogelijk kort na ontvangst van het verweerschrift een regiezitting voorafgaand aan de inhoudelijke behandeling worden georganiseerd.”

De Rechtspraak wil dus in familiezaken waar kinderen bij betrokken zijn een regierechter aanstellen, die actief is, ook in het vergaren van informatie en die alle geschillen tussen de ouders zelf en met betrekking tot de kinderen zo mogelijk in één keer behandelt. Is een aanhouding noodzakelijk, dan houdt deze regierechter de zaak aan zichzelf. Hij of zij stelt het belang van het kind voorop. De regierechter spreekt met de ouders en, als zij oud genoeg zijn, ook met de kinderen. Hij of zij is zich bewust van de verwevenheid van de totale problematiek en de positie van de kinderen daarin. Zijn of haar benadering is gericht op diagnose van het (eventueel onderliggende) conflict en het leveren van maatwerk voor deze ouders en deze kinderen. Opvallend is dat deze regierechter pas wordt aangesteld na ontvangst van het verweerschrift en dat de regiezitting wordt gehouden voorafgaand aan de inhoudelijke behandeling van de zaak. De Rechtspraak is van plan om het regierechterschap landelijk in te voeren in de loop van 2017. Die invoering laat onverlet dat experimenteren met en nader onderzoek naar de wijze van invulling van dat regierechterschap aangewezen blijft. In dit kader verwijst de Rechtspraak naar de experimenten, die op een groot aantal plaatsen in het land worden uitgevoerd. Zo wordt verwezen naar zittingen voorlopige voorzieningen, waarbij een mediator ter zitting aanwezig is, die desgewenst tijdens een schorsing van de zitting gedurende anderhalf of twee uur met partijen om de tafel gaat om te kijken of een gezamenlijke oplossing kan worden bereikt. Is dat het geval, dan kan de rechter deze vastleggen. Wordt geen oplossing bereikt, dan hakt de rechter de knoop door. In ongeveer 75% van de gevallen blijkt een oplossing te kunnen worden bereikt. Bij de Rechtbank Rotterdam is een pilot afgerond, die betrekking had op echtscheidingen op tegenspraak, waarin een ouderschapsplan ontbrak. Die zaken werden vervroegd op een zitting gepland, opdat de zaken rondom de kinderen konden worden geregeld en procedurele afspraken konden worden gemaakt over de rest van de geschilpunten. De Rechtspraak ondersteunt de aan deze pilot ten grondslag liggende gedachte dat kinderen niet zouden moeten hoeven wachten tot alles op financieel gebied min of meer klaar is voor een zitting, alvorens duidelijkheid te verkrijgen over hun positie na de scheiding van hun ouders. De Rechtspraak zou in de toekomst een stuk verder willen gaan door op gezamenlijk verzoek van de ouders toegang te krijgen tot de rechter.

De advocatuur heeft een andere visie met betrekking tot het moment waarop de regierechter wordt aangesteld en zijn of haar werk gaat doen. In het rapport “Sneller beter scheiden” wordt onder nummer 59 aanbevolen dat de regierechter wordt benoemd en een eerste zitting houdt zo spoedig mogelijk, maar in ieder geval binnen vier weken na indiening van het verzoekschrift. Het grote voordeel van het houden van een dergelijke regiezitting op een vroeg moment, is dat er al in een heel vroeg stadium een gerechtelijke autoriteit betrokken wordt bij de scheidingsprocedure. Het daadwerkelijke contact met een rechter ter zitting opent vaak vele deuren, zo is de ervaring, werkt de-escalerend en zorgt ervoor dat partijen de kant van de harmonie op bewegen. Hoe eerder een dergelijke zitting kan worden gehouden, hoe minder schade er ontstaat. In beide rapporten wordt verwezen naar de pilots, die op dit moment aanhangig zijn. Dat betreft een pilot bij de Rechtbank Zeeland-West-Brabant, waarbij in een vroegtijdig stadium een gedragsdeskundige wordt benoemd tot bijzondere curator, die de belangen van het kind behartigt in de procedure. Het resultaat van deze pilot is nog niet bekend. De Rechtbanken Noord-Nederland (Groningen) en Rotterdam hebben de afgelopen jaren in conflictueuze echtscheidingen geëxperimenteerd met een andere aanpak van scheidingszaken, waarbij één rechter de regie neemt en alle geschillen binnen een gezin behandelt. De Raad voor de Rechtspraak meldde op 25 april 2017 dat de betrokkenen bij die pilots tevreden zijn over de efficiënte, doelgerichte aanpak die daardoor mogelijk wordt. Bovendien blijkt de gekozen werkwijze te resulteren in kortere doorlooptijden. De selectie van zaken, die voor een regierechter in aanmerking kwamen, gebeurde verschillend. In Rotterdam werden zaken, waarin een ouderschapsplan ontbrak, extra snel behandeld. In Groningen had de griffie extra aandacht voor de planning van zittingen. Na scanning van het dossier werd een precieze inschatting gemaakt van de hoeveelheid tijd, die naar verwachting nodig was voor de behandeling. Op die wijze konden onnodige vervolgzittingen worden voorkomen. Bovendien werden in het noorden afspraken gemaakt met hulpverleningsorganisaties en gemeenten, om snelle doorverwijzing naar (gefinancierde) hulp mogelijk te maken.

In opdracht van de Raad voor de Rechtspraak heeft de Vrije Universiteit Amsterdam de beide pilots wetenschappelijk onderzocht. Dat heeft geleid tot een publicatie onder de titel “Evaluatie pilot preventie vechtscheidingen en pilot regierechter echtscheidingen” dat in februari/maart 2017 is afgerond en kan via deze link worden gedownload. 

  1. Verschil in visie

Een groot verschil tussen de visie van de Rechtspraak en de advocatuur is het moment waarop de regierechter wordt aangesteld en in een procedure gaat werken. De advocatuur wil die regierechter zo snel mogelijk na indiening van een verzoekschrift aan het werk zien. De Rechtspraak stelt die regierechter pas in, nadat de stukken zijn gewisseld en de escalatie zijn maximale werk heeft kunnen doen. Naar mijn voorlopige mening is dat veel te laat. Zoals in het rapport “Sneller beter scheiden” wordt aanbevolen, meen ik dat een regierechter moet worden aangewezen direct nadat er een verzoekschrift (voorlopige voorzieningen dan wel echtscheiding, met dan wel zonder nevenvoorzieningen) wordt ingediend. Ik kan me zelfs voorstellen dat er een regierechter wordt benoemd, voordat er ook maar enig verzoekschrift wordt ingediend, namelijk op verzoek van een familierechtadvocaat, die namens beide of namens één der partijen gaat acteren. Zo’n regierechter moet alle middelen aangrijpen om het conflict te de-escaleren. Hij of zij kan partijen in de gelegenheid stellen om door middel van een viergesprek bepaalde aspecten uit te werken en hem of haar daarvan verslag te doen. Daarna zou onmiddellijk een nieuwe regiezitting kunnen worden gehouden. De regierechter kan partijen verwijzen naar een onafhankelijke (derde) mediator, die de rechter als forensisch mediator adviseert over de te nemen beslissingen. De regierechter zou partijen ook in de gelegenheid kunnen stellen het verzoekschrift tot echtscheiding nader te concretiseren, een verweerschrift – eventueel met zelfstandige verzoeken – in te dienen en in voorkomende gevallen een nader verweerschrift op het zelfstandig verzoek in te dienen. Daarna zou opnieuw een regiezitting kunnen worden gehouden. Tijdens die zitting zou de rechter beslissingen kunnen nemen op die verzoeken, die voor uitspraak gereed liggen. Zijn er nevenvoorzieningen waarin hij of zij om welke redenen dan ook niet kan beslissen, dan zou de regierechter de zaak kunnen verwijzen naar een meervoudige kamer, waar hij of zij deel van uitmaakt. Dat zou met name geraden zijn in die gevallen, waarin het technisch lastige beslissingen betreft (zoals in moeilijke alimentatiegeschillen of wanneer de verrekening of verdeling moeilijk ligt). Met andere woorden: de regierechter wordt in de gelegenheid gesteld daadwerkelijk regie te voeren, opdat het doel dat van beide zijden wordt beoogd, te weten een snelle, zoveel mogelijk de-escalerende echtscheidingsprocedure, wordt bereikt.

Aan het eind van het Visiedocument Rechtspraak wordt een kijkje gegeven in de toekomst. De Rechtspraak noemt een aantal voorlopige uitgangspunten, die in de (verre?) toekomst gerealiseerd zouden kunnen worden. Eén van de mogelijkheden is dat een regierechter wordt benoemd op gezamenlijk verzoek van ouders. Zo’n gezamenlijk verzoek zou dan door één gezamenlijke advocaat of twee advocaten samen kunnen worden ingediend. Ook zou moeten worden gekeken naar de vraag of een dergelijk verzoek kan worden ingediend zonder bijstand van een advocaat. Aan een verzoek om buiten een procedure om een regierechter benoemd te krijgen, zouden voorwaarden kunnen worden gesteld. Doel daarvan zou zijn om de behandelend rechter in staat te stellen zijn taak adequaat uit te oefenen, met name ook als het gaat om een goede beoordeling van de positie van de kinderen en anderzijds om te voorkomen dat deze procedure ingezet gaat worden als een buitenrechtelijke oplossingsgerichte werkwijze van advocaten niet wordt ondersteund. De voorwaarden zullen zien op basale informatievoorziening, wellicht aan de hand van een aan het verzoek toe te voegen standaard vragenlijst. Er zullen eisen worden gesteld aan hetgeen in de voorfase is geprobeerd om er in onderling overleg uit te komen, alvorens zich tot de rechter te wenden. Van belang is dat boven tafel komt waar ouders wél overeenstemming over hebben en waar zij wél tevreden over zijn. Uitgangspunt is dat de rechter in een (regie)procedure op gezamenlijk verzoek kan beschikken over alle mogelijke interventies, waar ook de rechter in een procedure op tegenspraak over kan beschikken, zodat aan ouders en kinderen minstens hetzelfde maatwerk kan worden geboden als bij een reguliere zitting. In deze toekomstblik van de Rechtspraak lijkt de regiezitting de plaats in te nemen van een art. 1:253a BW procedure. Het is de vraag of daar behoefte aan bestaat.  Volgens mij valt er meer winst te behalen door de regierechter in een vroegtijdig stadium en misschien wel voorafgaand aan een verzoek tot echtscheiding te kunnen inschakelen, waarna de regierechter in overleg met partijen en hun advocaten kan bepalen via welke werkwijze op de snelste manier een totaaloplossing zal kunnen worden bereikt.

  1. Wat moet er nu gebeuren?

Het lijkt mij van belang dat de familierechtelijke advocatuur en rechterlijke macht de handen ineen slaan. Tezamen kunnen zij er snel voor zorgen dat een goed functionerende regierechter op een zo snel mogelijk moment met zijn of haar de-escalerend werk gaat beginnen. Waarom zou je immers een goed plan, dat los van elkaar door beide instanties is ontwikkeld, niet samen optimaliseren? In dat kader zal ook kunnen worden uitgewerkt, wat er moet gebeuren in het geval de aangestelde regierechter toch zijn werkzaamheden niet optimaal kan verrichten. Dat zou het geval kunnen zijn, indien de regierechter niet langer het vertrouwen geniet van één of beide partijen. Als dat (om welke reden dan ook) het geval is, zou de betreffende partij moeten kunnen verzoeken een andere regierechter te benoemen. Ik kan mij voorstellen dat een dergelijk verzoek slechts eenmaal door een partij kan worden gedaan. Er zijn echter gevallen denkbaar, waarin het noodzakelijk is een regierechter te vervangen. Zo zullen er nog andere aspecten zijn, die grondig met elkaar moeten worden doorgesproken, voordat het fenomeen landelijk wordt uitgerold. Dat dit echter op korte termijn zal moeten gebeuren, is duidelijk.