De regeling nadeelcompensatie

donderdag, 3 juli 2014

Op 1 juli 2013 is de ‘regeling schadevergoeding’ uit de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Wns) in werking getreden. De inwerkingtreding van de ‘regeling nadeelcompensatie’ laat naar verwachting niet lang meer op zich wachten. Hierop vooruitlopend is het van belang om scherp voor ogen te hebben wat deze regeling gaat veranderen. In dit artikel zal daarom de regeling nadeelcompensatie worden besproken.

Wettelijke grondslag Algemene wet bestuursrecht

Een algemene nadeelcompensatieregeling is niet zonder slag of stoot tot stand gekomen. De angst voor een toename van verzoeken om nadeelcompensatie (een vergoeding van schade ten gevolge van rechtmatig overheidsoptreden) heeft de invoering van de wet gedurende lange tijd tegengehouden. Toch is de noodzaak om een einde te maken aan het doolhof van wettelijke en buitenwettelijke nadeelcompensatieregelingen en de onduidelijkheid rond procedures en rechtsbescherming sterker gebleken. De regeling nadeelcompensatie voorziet daarom in één wettelijke grondslag voor het aanvragen en toekennen van nadeelcompensatie. Daarmee wordt versnippering van compensatieregelingen tegengegaan. De centrale bepaling wordt artikel 4:126 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (Awb):

‘Indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kent het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe’

In dit artikel is het égalitébeginsel (het beginsel van de gelijke verdeling van de publieke lasten) gecodificeerd. Op grond van dit beginsel moet schade, veroorzaakt door rechtmatig overheidshandelen, worden vergoed. Uit de wetgeschiedenis volgt dat de wet bedoeld is als exclusief kader voor toekenning van nadeelcompensatie.

NB.“Naar het oordeel van de regering bevat het voorgestelde artikel 4:126 AWB een uitputtende regeling. Daarmee vervallen op grond van artikel 122 Gemeentewet de materiële bepalingen uit de gemeentelijke verordening inzake nadeelcompensatie (…). Wel bestaat er ruimte voor verordeningen waarin procedurele aspecten worden geregeld, zoals leges of de voorbereiding van besluiten en de advisering over aanvragen. Materiële normen uit dergelijke verordeningen kunnen, voor zover niet in strijd met artikel 4:126AWB, als wetsinterpreterende beleidsregel opnieuw worden vastgesteld.” (Kamerstukken I, 2012/2013, 32 621, nr. 15, p. 15-6-53)

Dit heeft tot gevolg dat de materiële bepalingen uit andere nadeelcompensatieregelingen die overlap vertonen met de nieuwe regeling zullen vervallen. De aanpassingswetgeving, die momenteel in voorbereiding is, voorziet hierin. Op voorhand is echter nog niet duidelijk of artikel 4:126 lid 1 Awb in alle gevallen in de plaats kan treden van bijzondere wettelijke regelingen van nadeelcompensatie. Zo zal afgewacht moeten worden of bijvoorbeeld de planschaderegeling uit de Wro aangepast gaat worden en of de specifieke nadeelcompensatieregeling uit de Flora- en faunawet in het geheel kan verdwijnen.

Verruimde toepassing

Als een benadeelde schade lijdt ten gevolge van een ‘rechtmatige uitoefening van een publiekrechtelijke bevoegdheid of taak’ door een bestuursorgaan kan een schadeverzoek op grond van artikel 4:126 Awb worden ingediend. De beslissing hierop is een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. In tegenstelling tot de huidige regeling maakt het daarbij niet uit of de schade is veroorzaakt door een besluit waartegen beroep kan worden aangetekend bij de bestuursrechter, een besluit waartegen dat niet kan of de schade is veroorzaakt door feitelijk handelen. (Alleen schade die wordt veroorzaakt door wetgeving in formele zin en door strafvorderlijk handelen is van deze regeling uitgesloten.) Niettemin is ook over de toepassing van artikel 4:126 Awb nog niet het laatste gezegd. De mogelijkheid bestaat dat de planschaderegeling in de regeling nadeelcompensatie opgaat. Dit roept de vraag op of de limitatieve opsomming van schadeoorzaken uit de Wet ruimtelijke ordening wordt losgelaten. Dit zou kunnen betekenen dat de structuurvisie een schadeoorzaak wordt waarvoor nadeelcompensatie kan worden aangevraagd. Daarmee zou schaduwschade – in tegenstelling tot de huidige situatie – voor compensatie in aanmerking komen.

Recht op nadeelcompensatie niet onbegrensd

Het recht op nadeelcompensatie bestaat alleen als de schade uitgaat boven het normaal maatschappelijk risico en een benadeelde ten opzichte van anderen onevenredig hard wordt getroffen. Toch heeft de wetgever niet gekozen om in de regeling nadeelcompensatie een concrete maatstaf ter invulling van het normaal maatschappelijk risico op te nemen. Daarmee is feitelijk de invulling overgelaten aan het bestuursorgaan.

NB. De memorie van toelichting merkt hierover het volgende op: “Op grond van artikel 4:126 bestaat een recht op vergoeding van schade die uitgaat boven het normaal maatschappelijk risico en die de benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig treft. Indien er sprake is van een groot aantal op elkaar gelijkende gevallen, kan het van belang zijn concretiserende regels daarover op te stellen. Zo zou kunnen worden vastgelegd wat in bepaalde gevallen tot het normaal maatschappelijk risico is te rekenen. Zoals hierboven aangegeven zou een en ander kunnen geschieden in wetsinterpreterende beleidsregels, of in de wet zelf. In de aanpassingswetgeving wordt de aanpassing van de Wro in de lijn van het voorgaande nader bezien.” (Kamerstukken II, 2010/2011, 32 621, nr. 3, p. 18)

De regering heeft daarbij wel aangegeven dat de rechter hieraan niet is gebonden en de beleidsregels dus vol mag toetsten. Daarmee wordt tot op zekere hoogte voorkomen dat de beleidsregels tussen gemeenten onderling te veel uiteenlopen. Toch is het de vraag of het goed is dat de invulling van het normaal maatschappelijk risico wordt overgelaten aan het bestuur. Het zou meer passen bij de taak van de wetgever om te voorzien in een uniforme regeling.

Competentie bestuursrechter

Naar huidig recht staat tegen een beslissing over nadeelcompensatie alleen beroep open bij de bestuursrechter, indien het schadeveroorzakende besluit appellabel is (processuele connexiteit), een besluit waartegen dat niet kan of als de beslissing over nadeelcompensatie berust op een wettelijk voorschrift of een beleidsregel. In de overige gevallen rest voor een benadeelde de gang naar de burgerlijke rechter. Dit gaat veranderen. Op grond van de wet kunnen benadeelden in beginsel naar de bestuursrechter voor schade die is ontstaan ten gevolge van (niet-) appellabele besluiten, feitelijk handelen en beleidsregels.

In de literatuur worden vraagtekens gesteld bij het nieuwe artikel 8:6 lid 2 Awb. Uit dit artikel in samenhang met de Bevoegdheidsregeling behorende bij de Awb volgt namelijk dat de processuele connexiteit is gehandhaafd. Indien namelijk tegen het schadeveroorzakende besluit (bijvoorbeeld het raadsbesluit tot vaststelling van een bestemmingsplan) slechts (in eerste en enige aanleg) beroep openstaat bij de Afdeling, geldt ten aanzien van het schadebesluit dat slechts één gerechtelijke instantie, namelijk de Afdeling, dit besluit toetst.

Vaststellen wetinterpreterende beleidsregels noodzakelijk

Naar het oordeel van de regering zullen, ten gevolge van de inwerkingtreding van de nieuwe regeling, de materiële bepalingen uit (gemeentelijke) nadeelcompensatieverordeningen komen te vervallen. Niettemin wordt uit de parlementaire geschiedenis afgeleid dat deze bepalingen wel opgenomen mogen worden in wetsinterpreterende beleidsregels. Bestuursorganen doen er dus goed aan om – vooruitlopend op deze ontwikkelingen – beleidsregels vast te stellen. Hiermee kan de overgang naar de nieuwe regeling (beter) worden gestroomlijnd.