De programmatische aanpak in de Omgevingswet

In ons vorige blog is besproken dat de Omgevingswet drie soorten programma’s kent: 1) verplichte programma’s, 2) onverplichte programma’s en 3) de programmatische aanpak. De programmatische aanpak komt in deze blog aan de orde. 

In de Omgevingswet is het programma ‘met een programmatische aanpak’ (hierna: programmatische aanpak) als generiek instrument geïntroduceerd. Met de programmatische aanpak wordt – in navolging van het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) en de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) – een alternatieve methode geboden om doelstellingen te realiseren en omgevingswaarden na te leven.

Programmatische aanpak

De programmatische aanpak is in de afgelopen jaren uiterst geschikt gebleken om milieuproblemen binnen een vastgesteld tijdsbestek aan te pakken, zonder stelselmatig (vervuilende) activiteiten te verbieden. Daarom zal deze aanpak een belangrijke functie gaan vervullen onder de Omgevingswet. In de programmatische aanpak worden vervuilende activiteiten én compenserende maatregelen opgenomen. De kracht van deze aanpak is erin gelegen dat gedurende de looptijd van het programma ruimte wordt geboden aan nieuwe activiteiten in een bepaald gebied, nog voordat de nadelige gevolgen daarvan zijn gecompenseerd door de effecten van de te treffen maatregelen. Aan deze aanpak kan behoefte bestaan als in een bepaald gebied de gebruiksruimte (de ruimte die er is voor activiteiten in de fysieke leefomgeving, zonder dat doelen in het gedrang komen of niet voldaan wordt aan omgevingswaarden) onder druk staat. Zonder de programmatische aanpak zou het niet mogelijk zijn om op gebiedniveau de gewenste vernieuwing mogelijk te maken.

Ter illustratie het volgende voorbeeld: In een haven- en industriegebied waar de gebruiksruimte volledig is opgebruikt door bestaande bedrijven, zijn geen nieuwe activiteiten meer toegestaan. Dit kan een belangrijke belemmering vormen voor de dynamiek en de ontwikkelingsmogelijkheden van een dergelijk gebied. Door maatregelen te nemen, kan de gebruiksruimte worden vrijgemaakt voor nieuwe activiteiten. Een van deze maatregelen zou kunnen zijn dat bestaande bedrijven verplicht moeten verduurzamen.

De toelaatbaarheid van activiteiten wordt beoordeeld aan de hand van de in de programmatische aanpak omschreven wijze.  Bij de verlening van een omgevingsvergunning, het vaststellen van een projectbesluit of het vaststellen van een omgevingsplan zullen de activiteiten dus niet meer getoetst mogen worden aan de reguliere beoordelingsregels.

Het toepassingsbereik van de programmatische aanpak is ten opzichte van de huidige regelgeving aanzienlijk verruimd. Waarbij onder de huidige regelgeving de programmatische aanpak alleen kan worden ingezet op het gebied van water, lucht, stikstof en geluid, is de regeling voor de programmatische aanpak in de Omgevingswet niet inhoudelijk afgebakend. Niettemin is een programmatische aanpak met name in de volgende situaties een effectief instrument:

• Als nauwkeurig beheer van de gebruiksruimte mogelijk is;
• Als niet wordt voldaan of dreigt te worden voldaan aan een omgevingswaarde voor een gebied of een andere doelstelling voor de fysieke leefomgeving niet wordt bereikt;
• Deze omgevingswaarde of deze doelstelling in de weg staat aan maatschappelijke gewenste activiteiten;
• Als aannemelijk gemaakt kan worden dat het voldoen aan die waarde of het bereiken van die doelstelling én het realiseren van die activiteiten beide mogelijk zijn door ze samen te brengen in één programma.

Bevoegdheid

Op elk overheidsniveau kan een programmatische aanpak worden opgesteld. Voor de uitvoering van de maatregelen ligt het voor de hand dat het bestuursorgaan dat de programmatische aanpak vaststelt in overleg treedt met andere bestuursorganen. Deze bestuursorganen zijn echter alleen verplicht de maatregelen uit te voeren als zij zich ook aan de programmatische aanpak hebben gecommitteerd. Dit kan door middel van medevaststelling van het programma, een bestuurlijke overeenkomst of  een schriftelijke bevestiging aan het vaststellend bestuursorgaan dat de maatregel uitgevoerd zal worden. Deze instemming is niet nodig in geval het programma voortvloeit uit internationale verplichtingen.

Monitoring

Een van de verplichte onderdelen van de programmatische aanpak is de monitoring van de gebruiksruimte en de uitvoering van het programma. Als uit de monitoring blijkt dat de omgevingswaarde of de vastgestelde doelstelling voor de fysieke leefomgeving niet gehaald kan worden, zal de programmatische aanpak aanpassing behoeven. Daarbij kan gedacht worden aan het uitvoeren van extra maatregelen om zo de nadelige effecten van de uitgevoerde activiteiten te compenseren of door activiteiten te schrappen. In het geval het programma niet wordt aangepast, zal het verantwoordelijke vertegenwoordigende orgaan het uitvoerend orgaan daarop moeten aanspreken. Bij verplichte programma’s gaat het toezicht verder en kan het verantwoordelijke orgaan zelfs de uitvoering overnemen.