Bibob-advies: of het één of het ander

woensdag, 13 juli 2011

Op 17 juni jl. heeft de Afdeling een interessante uitspraak gedaan over de mogelijkheden die een bestuursorgaan heeft om een milieuvergunning – al dan niet gedeeltelijk - te weigeren op grond van een advies van het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Bureau Bibob). In deze kwestie kreeg appellante een milieuvergunning, maar niet voor de aangevraagde asbesthandelingen, omdat er gevaar zou zijn dat de vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen.

Op grond van artikel 8.10, vierde lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning worden geweigerd in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bibob. Daaraan voorafgaand kan het Bureau Bibob worden gevraagd een advies uit te brengen. Hetzelfde staat sinds 1 oktober jl. in artikel 2.20 Wabo, dus deze uitspraak blijft ook in de toekomst relevant. Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet bibob, kunnen bestuursorganen weigeren een aangevraagde beschikking te geven, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Ingevolge artikel 3, derde lid, wordt voor zover het ernstig gevaar, als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onder b, betreft, de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
Ingevolge het vijfde lid van dit artikel vindt de weigering, bedoeld in het eerste lid, slechts plaats, indien deze evenredig is met de mate van het gevaar en de ernst van de strafbare feiten. Voor zover blijkt dat geen sprake is van ernstig gevaar, maar van mindere mate van gevaar kan het bestuursorgaan op grond van het zevende lid aan de beschikking voorschriften verbinden. Deze voorschriften zijn gericht op het wegnemen of beperken van dergelijk gevaar.

Bij besluit van 20 augustus 2010 had het college van GS van Zuid-Holland aan appellante voor een periode van tien jaar een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de op- en overslag van bouw- en sloopafval, bedrijfsafval, (grof) huishoudelijk afval en bulkgoederen alsmede het scheiden en bewerken van gesorteerde en ongesorteerde afvalstromen, en geweigerd voor de acceptatie van asbesthoudend afval en asbesthoudende bulkgoederen te Vlaardingen. Aan dit besluit lagen diverse adviezen van het Bureau Bibob ten grondslag.

Ingevolge artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht dient het bestuursorgaan, indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Weliswaar mag een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het Bureau Bibob, in beginsel van het advies van dit Bureau uitgaan, maar dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen is en dat de feiten de conclusie kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusie te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.

In de beroepsprocedure tegen voornoemd besluit betoogde appellante onder andere dat GS zich er onvoldoende van had vergewist dat het onderzoek van het Bureau Bibob op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden en dat de gestelde feiten in de adviezen van het Bureau Bibob de conclusie kunnen dragen dat er een ernstig gevaar bestaat dat de aangevraagde milieuvergunning mede zou worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Verder betoogde appellant dat het weigeren van de vergunning voor het onderdeel asbest niet evenredig is. GS stelde zich daarentegen op het standpunt dat het advies van het Bureau Bibob niet tegenstrijdig is en voldoende aanwijzingen biedt dat er een ernstige mate van gevaar bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Verder betoogde GS dat, gelet op het advies van het Bureau Bibob, de mogelijkheid bestaat om de vergunning zelfs in zijn geheel te weigeren. Echter, naar aanleiding van eigen onderzoek kwam GS tot de conclusie dat er niet dusdanig gevaar bestaat om de vergunning in zijn geheel te weigeren. Rekening was gehouden met de aard, ernst en frequentie van de overtredingen en de samenhang van de overtredingen met de vergunning, aldus GS. Omdat de nadruk ligt op asbestovertredingen, heeft GS ervoor gekozen de vergunning gedeeltelijk, voor het onderdeel asbest, te weigeren en op grond van artikel 3, zevende lid, van de Wet Bibob extra voorschriften op te nemen met betrekking tot handelingen met asbest.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State maakte korte metten met het zwalkend standpunt van GS. Of er is sprake van een ernstig gevaar dat de milieuvergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen als gevolg waarvan het bestuursorgaan de vergunning (al dan niet gedeeltelijk) kan weigeren. Of er is sprake van een mindere mate van gevaar als gevolg waarvan het bestuursorgaan voorschriften aan de vergunning kan verbinden. Het is immers het één of het ander.

Nu GS enerzijds de vergunning gedeeltelijk heeft geweigerd, voor het onderdeel asbest, maar anderzijds voorschriften aan de vergunning heeft verbonden ten aanzien van handelingen met asbest, is volgens de Afdeling dan ook onduidelijk of GS zich op het standpunt heeft gesteld dat een ernstige mate van gevaar bestaat of dat het zich op het standpunt heeft gesteld dat een mindere mate van gevaar bestaat dat de beschikking in zoverre mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Dit geldt temeer nu GS enerzijds heeft overwogen dat gelet op het Bibob-advies, inhoudende dat er ernstig gevaar bestaat dat de vergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen, de mogelijkheid bestaat de vergunning geheel te weigeren, maar anderzijds stelt naar aanleiding van eigen onderzoek tot de conclusie te zijn gekomen dat niet een dusdanig gevaar bestaat om de vergunning in zijn geheel te weigeren. In dit verband benadrukt de Afdeling dat ook voor een besluit tot gedeeltelijke weigering, zoals het onderhavige, een ernstige mate van gevaar is vereist.

Gelet op het vorenstaande was het volgens de Afdeling dan ook volstrekt niet duidelijk of GS zich er bij het gedeeltelijk weigeren van de vergunning van heeft vergewist dat de conclusie van het Bibob-advies juist is, oftewel dat ernstig gevaar bestaat dat de milieuvergunning mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen. Strijd met artikel 3:9 van de Awb is daarmee volgens de Afdeling gegeven. Het beroep werd dan ook gegrond verklaard en het besluit van 20 augustus 2010 vernietigd, voor zover het de weigering van de acceptatie van asbesthoudend afval en asbesthoudende bulkgoederen en voor zover het verbinden van voorschriften betreft.