» Vastgoed / Projectontwikkeling
Welstandstoetsing getoetst
(13 oktober 2006)
Zoals bekend, wordt een bouwaanvraag getoetst aan een vijftal in artikel 44 Woningwet genoemde criteria. De bouwvergunning moet worden geweigerd, indien het bouwwerk in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, met het bouwbesluit, met de in de betreffende gemeente geldende bouwverordening, met de Monumentenwet, dan wel met de in artikel 12 Woningwet bedoelde redelijke eisen van welstand.
Deze toetsing geldt als het zogenaamde limitatief - imperatieve stelsel. De vergunning mag niet geweigerd worden op andere gronden dan deze 5 (limitatief), terwijl de vergunning geweigerd moet worden, indien het bouwplan met een van deze criteria in strijd is (imperatief).
In het geval sprake is van een bestemmingsplan, dat naar de mening van burgemeester en wethouders geen blijk meer geeft van de meest recente planologische inzichten, kan het voorkomen dat Burgemeester en Wethouders zich geconfronteerd zien met een bouwaanvraag, die men eigenlijk zou willen weigeren, maar op grond van het systeem van de Woningwet niet geweigerd kan worden. In dat soort gevallen zullen B&W hun toevlucht moeten nemen tot kunstgrepen. Soms wordt de bouwaanvraag dan op basis van onvolledigheid vereenvoudigd afgehandeld. In dat geval neemt men de toevlucht tot de formele weg, die bepaalt dat een bouwaanvraag alleen in behandeling behoeft te worden genomen, indien deze ontvankelijk is. Stukken, die normaal gesproken eerst tijdens de procedure mogen worden aangeleverd, worden in dat geval versneld opgevraagd en met een beroep op artikel 47 Woningwet jo artikel 4:5 Awb wordt in dat geval een termijn gesteld van 14 dagen om deze stukken aan te leveren. Die termijn is in de meeste gevallen dusdanig krap, dat de aanvrager niet tijdig aan het verzoek kan voldoen, waarna de aanvraag vereenvoudigd afgedaan wordt en geweigerd. Soms biedt ook deze weg echter geen soelaas, indien de aanvrager daarop heeft geanticipeerd en een volledige bouwaanvraag ingediend heeft. In dat geval dient een ander middel te worden gehanteerd en wel de weg van artikel 44 sub d Woningwet, dat bepaalt dat de bouwvergunning moet worden geweigerd, indien het bouwwerk naar het oordeel van B&W niet voldoet aan artikel 12, eerste lid Woningwet: de redelijke eisen van welstand.
Het vorenstaande scenario kan zich echter ook voordoen, indien B&W eerst tijdens de behandeling van de bouwaanvraag van inzicht veranderen en besluiten een aanvankelijk positief bejegende bouwaanvraag alsnog te willen afwijzen. Veelal gaat het daarbij om de ontwikkeling van een bouwproject op een locatie, die politiek gevoelig is en waarvan de plaatselijke bevolking, althans delen daarvan, vinden dat de bouwvergunning eigenlijk zou moeten worden geweigerd, omdat men “iets anders” wil.
Zo een situatie deed zich onlangs voor in de gemeente Baarn, waarin B&W zelfs nadat een eerste welstandsadvies van de eigen welstandscommissie had aangegeven, dat het bouwplan aan redelijke eisen van welstand voldeed, het nodig oordeelden een tweede welstandsadvies in te winnen bij een andere welstandsadviescommissie en vervolgens, nadat deze commissie negatief had geoordeeld, de bouwvergunning weigerden. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State kreeg in hoger beroep de vraag voorgelegd of deze gang van zaken door de beugel kon. In juridische zin ging het daarbij om de vraag of de motivering, waarop het daarbij welstandsadvies gebaseerd was, blijk gaf van een voldoende zwaarwegende en uit de welstandstoetsing zelf voortvloeiende motivering om de bouwvergunning op grond van artikel 12, eerste lid, van de Woningwet te kunnen weigeren, waarbij met name acht werd geslagen op de interpretatie van het tijdens de procedure door de gemeenteraad van Baarn vastgestelde beeldkwaliteitsplan.
De Afdeling oordeelde, dat bij deze beoordeling acht diende te worden geslagen op het bepaalde in artikel 9.1, eerste en tweede lid, van de gemeentelijke bouwverordening. In de meeste gemeenten wordt op dat punt aansluiting gezocht bij de model-bouwverordening van de VNG, die in het eerste lid van dat artikel een opsomming geeft van de algemene welstandscriteria. Het tweede lid echter bepaalt dat, indien de gemeenteraad een beleid voor de visuele kwaliteit van de gebouwen in de omgeving geformuleerd heeft en openbaar heeft gemaakt, het bouwwerk - onverminderd het bepaalde in het eerste lid - aan dat beleid wordt getoetst.
Opgemerkt dient te worden, dat reeds enige tijd de roep de bestaat naar het formuleren van dergelijk beleid. De welstandstoetsing is, zoals bekend, een onhelder gegeven, waarbij het in de meeste gevallen niet of nauwelijks duidelijk is waarom het ene bouwwerk wel en het andere bouwwerk niet aan redelijke eisen van welstand zou voldoen. Om deze onduidelijkheid (of beter: rechtsonzekerheid) in te perken, wordt ernaar gestreefd dat gemeentes hun beleid terzake tevoren inzichtelijk maken om aanvragers niet op verrassingen te laten stuiten. Dit instrument zal bij de invoering van de wijziging van de Woningwet nog aan belang winnen, maar speelde in deze zaak al een cruciale rol vanwege het feit dat de weigering van de bouwvergunning in kwestie was gebaseerd op het oordeel, dat het bouwplan weliswaar voldeed aan de letter van het beeldkwaliteitsplan, maar niet aan de onderliggende intenties en ambities.
De Afdeling maakte anders dan de rechtbank in eerste aanleg korte metten met het weigeringsbesluit.
De Afdeling stelde voorop, dat bij de welstandstoetsing aan het advies van de welstandscommissie als regel een groot gewicht toekomt. De afwijking van het eerste welstandsadvies diende alleen al om die reden deugdelijk gemotiveerd te worden. De Afdeling stelde vast, dat zowel de toelichting op het beeldkwaliteitsplan, alsook het tweede advies zelf te kennen gaf, dat de in het beeldkwaliteitsplan (een notitie als bedoeld in artikel 9.1 lid 2 van de Bouwverordening) neergelegde richtlijnen alleen “richtinggevende randvoorwaarden” boden. Het oordeel van de in tweede instantie ingeschakelde welstandscommissie, waarop B&W zich hadden gebaseerd, luidde echter dat het gezien het globale karakter van de richtlijnen zo kon zijn, dat een bouwplan daaraan kon voldoen, maar daarnaast ook over hoogwaardige kwaliteiten moest beschikken. Aldus kwam de tweede commissie tot het oordeel, dat het bouwplan in kwestie weliswaar naar de letter aan het beeldkwaliteitsplan voldeed, maar niet voldeed aan de in het beeldkwaliteitsplan uitgesproken ambities en intenties, derhalve niet voldeed aan het beeldkwaliteitsplan en dientengevolge ook niet aan de redelijke eisen van welstand.
De Afdeling achtte die motivering onvoldoende om het bestreden besluit te kunnen dragen. Er bestond, zoals de Afdeling aangaf, geen grondslag - althans niet in het beeldkwaliteitsplan zelf - om aan te nemen dat het bouwplan diende te voldoen aan welstandseisen, die verder strekten dan tot instandhouding van in het beeldkwaliteitsplan genoemde kenmerken. Er was naar de mening van de Afdeling op het moment van besluitvorming geen sprake van een zodanig concrete visie op de toekomstige ontwikkeling van de betrokken omgeving, dat daarmee rekening kon worden gehouden.
Wat B&W in feite hadden beoogd: het doorvertalen van een toekomstige nog te formuleren stedenbouwkundige visie op het betrokken gebied in de welstandstoetsing door het beeldkwaliteitsplan zodanig te interpreteren, dat ook moest worden gekeken naar “intenties en ambities”, die verder gingen dan de wel in het beeldkwaliteitsplan opgenomen stedenbouwkundige en architectonische kenmerken, werd derhalve niet toegestaan.
De uitspraak van de Afdeling valt in zoverre toe te juichen, dat de Afdeling de discussie omtrent de vage welstandsnormering niet heeft getrokken in het adagium “over smaak valt niet te twisten”, maar dit niet-juridische onderdeel van de Woningwet gewoon heeft betrokken in het juridische kader van het algemene beginsel van behoorlijk bestuur dat een besluit dient te zijn gebaseerd op een deugdelijke motivering, die voldoende zwaarwegend is om het bestreden besluit te kunnen dragen en bovendien ook langs de achterdeur geen aspecten aan de orde stelt, die niet uit het bestaande toetsingskader zelf voortvloeien.
Voor meer informatie over de betreffende uitspraak: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State 28 augustus 2002, zaaknummer 200105751 (Baarn).
Advocaten: