» Vastgoed / Projectontwikkeling
Transformatie van kantoren naar woningen
(31 maart 2005)
Transformatie van kantoren naar woningen De vastgoedmarkt is de afgelopen jaren getuige geweest van een tweetal zich tegelijkertijd voltrekkende ontwikkelingen. Aan de ene kant is sprake van een snel groeiende leegstand van kantoorruimte, die eind 2004 werd geraamd op circa 5.500.000 m².
Weliswaar zou men kunnen zeggen, dat een dergelijke slapte cyclisch is, maar de
huidige leegstand onderscheidt zich van vorige situaties doordat nu sprake is
van leegstaande kantoorruimte tegen de achtergrond van een afname van de
beroepsbevolking en een daling van het aantal kantoorbanen in ons land. Het
evenwicht tussen vraag en aanbod zal zich derhalve niet snel en wellicht zelfs
nooit meer herstellen. Daar komt nog bij, dat de ook op dit moment nog steeds
aanwezige vraag naar kantoorruimte zich richt op nieuwe hoogwaardige locaties,
zodat het aandeel van verouderde en incourante kantoorruimte op locaties die in
de jaren 70 en 80 zijn gerealiseerd, welk aanbod nu al het merendeel van de
leegstand vormt, alleen nog maar zal groeien.
Aan de andere kant is sprake van een groeiende behoefte aan woningen. Ook dit is geen nieuw fenomeen, maar ook hier bestaat een belangrijk verschil met vorige situaties. De huidige woningbehoefte ziet met name op die specifieke doelgroepen, die de achterliggende jaren over het hoofd zijn gezien (starters, studenten) dan wel sneller zijn opgerukt dan de beleidsmakers hadden voorzien (senioren). Dit verschijnsel is ook de politiek niet ontgaan. In haar beleidsbrief van 2004 heeft minister Dekker de sector voor de opgaaf gesteld in de komende vijf jaren 25.000 woningen te realiseren in leegstaande kantoren. Het begrip "transformatie" heeft hiermee zijn intrede gedaan.
De vraag hoe reëel deze opgave is en welke kansen respectievelijk belemmeringen er voor een dergelijke transformatie bestaan, is inmiddels onderzocht door de NVB in samenwerking met Twynstra Gudde. Het eindrapport is in oktober 2004 gepubliceerd en geeft het navolgende beeld. Transformatie wordt mogelijk geacht, maar vergt van alle betrokken partijen (overheden, beleggers, projectontwikkelaars en bouwers) de nodige inspanningen. Beleggers moeten af van het idee, dat herbestemming van kantoorlocaties slechts als laatste redmiddel geldt.
Voor zover transformatie plaatsvindt, gebeurt dit in het centrum van een (grote) stad of in een omgeving, die grotendeels al als woonwijk is ingericht. Het probleem is echter, dat de meeste verouderde kantoorlocaties, die nu en in de toekomst het merendeel van de leegstand zullen vormen, zich daar niet bevinden als gevolg van het ruimtelijke ordeningsdenken uit de jaren 70 en 80, dat een scheiding tussen wonen en werken voorstond. Het voordeel van die oude locaties is echter, dat deze zeer geschikt zijn om te worden verbouwd tot woningen voor starters en studenten. Beleggers dienen dan ook te worden gestimuleerd om tot transformatie over te gaan. Leegstaande kantoren moeten worden afgestoten en de daarmee gepaard gaande afwaardering dient fiscaal te worden gefaciliteerd. Ontwikkelaars en bouwers kijken - terecht - naar rendement. Hun besluit om tot transformatie over te gaan is afhankelijk van de door beleggers en eigenaren gehanteerde vraagprijs en van de kosten die aan een dergelijke transformatie zijn verbonden.
Ook ontwikkelaars en bouwers vragen derhalve naar fiscale faciliteiten, zoals het verlagen van het BTW-tarief bij transformatie en het voorkomen van samenloop met overdrachtsbelasting, maar vragen ook om een aanpassing van de bestaande regelgeving. Aan woningen worden immers zwaardere eisen gesteld dan aan kantoren en het ombouwen van kantoren tot woningen vergt dan ook grote kosten. Daar ligt een levensgroot probleem. Ontwikkelaars en bouwers vragen derhalve om een aanpassing van de bouwregelgeving. Deze moet dan met name plaatsvinden in het Bouwbesluit, waarbij voor de transformatie van kantoren tot woningen zou moeten worden volstaan met prestatieafspraken ten aanzien van gezond en veilig gebruik zonder dat men - zoals nu - wordt geconfronteerd met een vuistdik formulierenboek dat volledig is gericht op nieuwbouwwoningen.
Een andere belemmering in de regelgeving, die niet alleen leidt tot hoge kosten, maar op zichzelf genomen al in de weg staat aan de doelstellingen van de minister om binnen vijf jaar 25.000 woningen te bouwen, is de systematiek van de ruimtelijke ordening zelf. Om van kantoren woningen te maken, moet de bestemming worden gewijzigd. Zelfs met toepassing van de artikel 19-procedures, moet eerst nog een enige maanden durende vrijstellingsprocedure worden gevolgd, waarop in de meeste gevallen nog een jarenlange procedure volgt in het geval omwonenden tegen de vrijstelling en de bouwvergunning bezwaar en beroep aantekenen.
De oplossing daarvoor ligt in het maken van flexibele bestemmingsplannen, waarin wordt gewerkt met zogenaamde dubbelbestemmingen of een wijzigingsbevoegdheid. Voor bestaande locaties zal dit geen uitkomst bieden. Dit is echter wel iets, dat in de toekomst ingang moet krijgen. Voor zover daaraan toepassing gegeven wordt, zal het dan ook aan de ontwikkelaars en de bouwers zijn om toekomstige kantoren zodanig te ontwerpen en te bouwen dat met een eventuele functiewijziging in de toekomst rekening gehouden wordt. Flexibele bestemmingsplannen dienen gepaard te gaan met flexibel bouwen. Waar de overheid beleggers en corporaties en ook de projectontwikkelaars en de bouwers aanspreekt op hun maatschappelijke verantwoordelijkheden, vragen deze partijen de overheid dan ook hun daarvoor de kansen te bieden. De locale overheid zal afscheid moeten nemen van bestemmingsplannen, waarin werd uitgegaan van monofunctionele gebieden. Gebieden moeten multifunctioneel worden bestemd en - voor zover het nieuwe bestemmingsplan betreft - uitgaan van globale bestemmingen zonder exact vast te leggen waar in het plangebied welke functies wel en welke functies niet kunnen worden gerealiseerd.
Gemeenten zouden daarnaast – waar mogelijk - zo flexibel mogelijk moeten omgaan met het huidige Bouwbesluit en in het kader van transformaties met prestatieafspraken moeten werken in plaats van ieder bouwplan op alle onderdelen van het Bouwbesluit na te lopen. Toelatingsdenken moet worden vervangen door ontwikkelingsdenken. Aan de centrale overheid is de opgaaf om wet- en regelgeving zoals het Bouwbesluit en de WRO te versoepelen, afwaardering voor commercieel vastgoed bij transformatie fiscaal te faciliteren en te voorkomen dat BTW en overdrachtsbelasting in de bouwkolom dusdanig hoog oplopen dat de uiteindelijke woning voor de betreffende doelgroepen niet meer te betalen is. (Eric Beele)
Advocaten: